какая модель местного самоуправления в россии
Какая модель местного самоуправления в россии
В ст. 3 Конституции Российской Федерации народ провозглашается носителем суверенитета и единственным источником власти. При этом устанавливается, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.
В современных условиях реформирования государственной власти и местного самоуправления целевая установка на формирование демократического местного самоуправления свидетельствует о признании за местным самоуправлением основополагающего значения в развитии Российской государственности.
Одни авторы рассматривают местное самоуправление как продолжение государственной власти, другие склонны отделять одно от другого. Интересно мнение, что местное самоуправление как автономия малых территориальных единиц в рамках общих для всего государства законов означает все-таки не свободу от государства, а свободу внутри него.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», развивая конституционные положения, определяет местное самоуправление как «признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
Высшими целями местного самоуправления являются: объединение людей, организация самостоятельного решения населением вопросов своей жизнедеятельности, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Через местное самоуправление реализуется большинство прав и свобод человека и гражданина. Самоуправление оживляет территории, вовлекает граждан в решение дел, непосредственно связанных с их личным благополучием и интересами, воспитывает в каждом гражданине общественного деятеля.
С местным самоуправлением связываются надежды на укрепление Российской государственности.
В современных условиях реформирования, становления местного самоуправления в Российской Федерации особое значение имеет добросовестное овладевание историческим опытом России и общепринятыми во многих странах основополагающими принципами местного самоуправления. Эталонный характер, идеалы и принципы муниципальной демократии получили закрепление в Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которой:
— принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в Конституции страны;
— органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя;
— право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств-членов Совета Европы демократическим принципам;
— это право может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;
— существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;
— защита и укрепление местного самоуправления представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на демократии и децентрализации власти;
— местные органы самоуправления, созданные демократическим путем, должны иметь широкую автономию в области своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств1.
Анализ Конституции Российской Федерации свидетельствует о последовательной реализации вышеперечисленных идеалов и принципов Европейской хартии.
Местное самоуправление есть проявление свободы человека как существа общественного. «Община, — пишет А. де Токвиль, — является тем единственным объединением, которое так хорошо отвечает самой природе человека, ибо повсюду, где бы ни собирались вместе люди, община возникает как бы сама собою». Далее он продолжает: «Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности»1.
Другие объединения людей, также являющиеся проявлением их свободы, — государство, партии, профсоюзы, общественные и религиозные объединения и т.п. — существенно отличаются от местного самоуправления.
Среди важнейших положений, характеризующих природу местного самоуправления и, следовательно, предопределяющих ее институциональное выражение, следует назвать: общинность, публично-правовой статус и экономическую самостоятельность.
Общинность как свойство природы и функционирования местного самоуправления проявляется в том, что:
а) местное самоуправление имеет отчетливо выраженную территориальность. Оно осуществляется только там, где реально проживают люди, т. е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины. Всякие объединения сел и городов преследуют административные, экономические или иные цели, но строго теоретически не создают нового пространственного ареала местного самоуправления. Поэтому проблемы территориального деления в низовом звене суть проблемы не административные, а местного самоуправления, проблемы создания самоуправляющихся территориальных образований. Административный, политический подход к их решению таит в себе большую опасность для местного самоуправления;
б) институты местного самоуправления сочетают в себе в различных вариациях коллективные и индивидуальные формы подготовки, принятия и осуществления решений. Сочетание предполагает обязательное наличие названных форм, но их соотношение в разных местах различно. В настоящее время и в обозримом будущем не следует возлагать большие надежды на институты прямой демократии в местном самоуправлении. Поэтому важно сосредоточить в руках населения функции широкого контроля за управляющими, депутатами, включая возможность их досрочного смещения;
в) члены коллегиальных органов, часть управляющих должны получать полномочия на основе выборов, делегирования полномочий населением;
г) местное самоуправление должно заниматься только местными делами, не пытаясь решать или даже участвовать в решении государственных или региональных задач, если они не связаны с решением местных проблем. Вопрос о круге дел местного значения один из самых сложных. Несмотря на внешнюю очевидность предмета, попытки сначала союзного, а затем российского закона о местном самоуправлении очертить его в позитивном плане не увенчались успехом, остались непонятными для практики.
Публично-правовой статус означает признание государством власти самоуправления (общины) над своими членами как власти публичной, т.е. служащей общим интересам. Это проявляется в:
а) признании местных уставов (положений) как источников права, применении их органами государственной власти при обеспечении прав местного самоуправления, признании государством обязательной силы актов местного самоуправления;
б) самостоятельности местного самоуправления при решении общинных дел и невмешательстве в них государства;
в) отсутствии полной интеграции местного самоуправления в систему органов государства. По природе своей местное самоуправление не государственный институт, но полного отделения его от государства фактически в настоящее время нет и едва ли его можно ожидать в ближайшей перспективе. Государственные институты проникают в местное самоуправление. Наиболее очевидно это проникновение по линии исполнительной власти, поэтому местная администрация входит в систему местного самоуправления;
г) нераспространении на местное самоуправление принципа разделения властей. Это объясняется тем, что местное самоуправление реализует не только государственную, но и общинную власть. Поэтому на уровне местного самоуправления принятие решения, его исполнение сосредоточены в одном органе, лице. Выборные коллегиальные органы не освобождены от исполнения решений, а управляющие не только исполняют решения выборных органов, но и сами принимают решения. В силу общинности лишь отдельные нормотворческие полномочия сосредоточены у выборного коллегиального органа. Последний, однако, вправе либо решать все вопросы местного самоуправления, либо иметь сильные контрольные полномочия в отношении всей деятельности управляющего. Местное самоуправление реализует и территориальный аспект общественного самоуправления, где также не применяется принцип разделения властей.
Самостоятельность местного самоуправления — прежде всего экономическая проблема, в решении которой за последние десятилетия мы не продвинулись вперед. В условиях перехода к рыночной экономике эта проблема обостряется. Когда местные
Советы входили в единую систему органов государственной власти, их экономическую основу составляло переданное им в пользование имущество, являвшееся государственной собственностью. Ныне оно либо осталось в государственной собственности, либо изменило форму собственности, как правило, не в пользу муниципальной.
Государство под лозунгом самостоятельности местного самоуправления передало решение многих, прежде всего социальных, вопросов на местный уровень. Однако бюджетно-финансовая, налоговая, банковская системы по-прежнему обеспечивают концентрацию налоговых поступлений в руках государства.
Конституционно-правовая модель местного самоуправления в России характеризуется следующими чертами:
а) местное самоуправление — самостоятельная форма народовластия (ст. 3 Конституции РФ), одна из основ конституционного строя России;
б) провозглашено организационное разделение органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 12 Конституции). Однако ни теоретически, ни практически это конституционное положение себя не оправдало. Следует отметить, что Европейская хартия местного самоуправления не требует жесткого организационного разделения органов государственной власти и местного самоуправления. Природе местного самоуправления более соответствует интеграция в нем государственной власти и общественного самоуправления;
в) федеральное правовое регулирование местного самоуправления сводится к установлению ключевых конституционных положений (глава 8 Конституции), общих принципов1 и гарантий самостоятельности, а обеспечение местного самоуправления, включая его правовое регулирование, — дело субъектов РФ.
Местное самоуправление в РФ: понятие, основа, система
В Конституции Российской Федерации существует статья 12, которая определяет местную структуру самоуправления как одну из основ конституционного строя РФ.
Понятие и основы местной структуры самоуправления
В качестве самостоятельного понятия местное самоуправление в Российской Федерации определяется ФЗ № 131 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Местное самоуправление – это конкретная форма исполнения гражданами своей власти, которая, в рамках регламентированных Конституции РФ норм и прочих регулирующих актов, обеспечивает самостоятельное и ответственное разрешение гражданами или структурами локального управления определенных проблем местного значения, учитывая нужды населения, исторические и прочие местные традиции.
Понятие «основы местного самоуправления» в совокупности составляют несколько структурных элементов:
Правовая основа
Правовые основы – это положения Конституции РФ и нормативные акты разного значения, содержащие нормы права, которые являются регулирующими в отношениях общественного уровня, возникающих при осуществлении местного самоуправления, а также регламентирующие порядок организации и органов местного самоуправления.
Положения ст. 12, 72 и гл. 8 Конституции РФ, в которых закреплены основы местного самоуправления, развиваются в Законе о местном самоуправлении. В нем, в свою очередь, более подробно рассмотрены и закреплены основы местного самоуправления правового, территориального, финансового и экономического характера.
Также Россия выступает участником нескольких международно-правовых договоров, которые направлены на определение основных требований к структурам местного самоуправления. К таким документам можно отнести:
Помимо всего прочего, Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливаются нормы правовых отношений связанных с принятием в качестве госслужащих граждан РФ, и подданных иностранных государств являющихся участниками международных договоров РФ, которые определяют возможность граждан других государств находиться на службе муниципального значения. Им также осуществляется регулирование прохождения и прекращения муниципальной службы, определения правового статуса муниципальных служащих.
Нормы права, которые регулирую органы местного самоуправления, содержатся и в нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных правовых актах.
Более конкретное направление федерального законодательства, учитывая особенности органов местного самоуправления в определенных областях, отражается в конституциях и законах субъектов РФ.
В систему правовых актов муниципального значения входит:
На уровне структур локального управления, основным регламентирующим актом является устав муниципального образования. Он определяет круг вопросов попадающих под юрисдикцию данного муниципального образования. Кроме того, данные органы определяют территорию муниципального образования, органы местного самоуправления, название, структуру и порядок их формирования. Устав местного значения формируются муниципальным образованием самостоятельно, а после принимается представительным органом местного самоуправления или гражданами непосредственно. Только после прохождения данной процедуры в полной мере акт может быть зарегистрирован на государственном уровне.
Территориальная основа
На территории всей Российской Федерации осуществляется местное самоуправление. Основу территориальной организации локального управления составляет поселенческий принцип, что значит формирование муниципальных образований там, где живут люди и существуют поселения.
Статья 131 Конституции РФ определяет осуществление местного самоуправления в городских, сельских и других поселениях учитывая исторические и прочие местные традиции. Конкретно, закон о местном самоуправлении определяет осуществление самоуправления местного характера во многих поселениях.
Наделение муниципальных образований определенным статусом поселения какого-либо ранга осуществляется законами субъектов РФ.
Допускается также преобразование территориальных границ, в которых осуществляется муниципальное образование, при условии, что мнения жителей данных территорий будет учитываться. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, государственной власти и федеральных органов.
Кроме того, также возможно:
К территориям местного самоуправления относятся:
Без учета количества проживающих невозможно лишить прав население муниципального образования на ведение локального управления. Принципы управления здесь имеют тесную связь с созданием муниципальных образований. В некоторых случаях формируются автократические муниципальные образования или же они становятся частью других. Также особенности регулирования могут быть связаны и с ограничением местного самоуправления.
В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге согласно внутреннему уставу местное самоуправление осуществляется соответствующими органами на внутригородских территориях.
Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) можно считать городскими округами. На таких территориях системы самоуправления регламентируются Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании». К закрытым административно-территориальным образованиям также относятся наукограды, где признаки исполнения локального самоуправления устанавливаются Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации». А на территории инновационного научного центра «Сколково» особенности организации местного самоуправления осуществляются на основании специального законодательного акта 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»».
Экономическая основа
Экономическая основа местного самоуправления состоит из нескольких компонентов:
Финансовая основа
Основа финансового характера состоит из местных финансов, а именно денежных средств которые применяются при решении вопросов местного значения. Местные финансы формируются из средств местного бюджета, государственных и муниципальных бумаг.
Органы местного самоуправления пополняют бюджет на основании местных налогов и сборов. Также в местный бюджет поступают средства из бюджетов федерального значения и бюджетов субъектов РФ в качестве отчислений от федеральных и региональных налогов, субсидий и дотаций.
Система местного самоуправления
Система местного самоуправления – это организация муниципальной власти
В систему местного самоуправления входит:
В РФ к субъектам муниципальной власти относятся:
Содержание любого муниципального образования определяет наличие коллектива на местном уровне способного решать вопросы общественной жизни.
Субъект муниципальной власти – это сообщество местного значения, которое характеризуется относительной самостоятельностью в силу объективных закономерностей расселения, проживания, хозяйствования и социально-культурной деятельности.
В статье 130 ч.2 Конституции РФ установлена процедура реализации самоуправления гражданами через референдум, выборы при помощи выборных и других органов местного самоуправления. Кроме того, путем проведения местных собраний, референдумов, а также через обращения граждан в органы местного самоуправления может осуществляться прямое волеизъявление граждан.
Характерные черты присущие современной модели местного самоуправления в РФ
Европейская Хартия местного самоуправления выделяет четыре основных признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление :
– власть, действующая в пределах, установленных законом;
– наделение местного самоуправления правом самостоятельного распоряжения ресурсами;
– власть с четко обозначенными функциями в государстве;
– наличие выборных органов местного самоуправления.
А также обозначает черты, присущие различным моделям местного самоуправления. Для выбора конкретных моделей местного самоуправления нужны определенные условия, в которых должно осуществляться местное самоуправление, зависящие от:
– экономической модели общества и отношений, возникающих в сфере собственности;
– демократических интересов в обществе и государстве;
– региональных, национальных, местных традиций и особенностей осуществления власти на местах.
Этот перечень далеко не полный, но на наш взгляд, наиболее важный, так как учет этих условий определяет эффективность любой модели местного самоуправления.
Органы местного самоуправления делятся на органы общей компетенции, то есть местные органы власти, наделенные полномочиями осуществлять множество функций и решать различные вопросы местного значения, и органы специальной компетенции (функциональные, отраслевые), создаваемые для выполнения какой-либо одной или более функции. Одним из главных признаков новой модели местного самоуправления является ответственность представительных органов, глав местного самоуправления, в первую очередь, перед населением.
Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением призван обеспечить:
1. Эффективность обеспечения местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований;
2. Учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления;
3. Тесную связь с органами и должностными лицами местного самоуправления.
Основанием для наступления ответственности, в соответствии с Законом, является утрата доверия населения. Прядок и условия ответственности перед населением определяется Уставами муниципальных образований. Свое недоверие органам, должностным лицам местного самоуправления население может выразить с помощью форм прямого волеизъявления граждан, например референдум или отзыв должностного лица.
Эта черта предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, что включает сюда управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а так же решение иных вопросов. Еще одним признаком самостоятельности местного самоуправления является законодательно закрепленная гарантия невмешательства органов государственной власти в вопросы местного значения.
Самостоятельность местного самоуправления характеризует и наличие соответствующей компетенции у муниципальных органов. В Уставах муниципальных образований определяется компетенция и сроки полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Эти полномочия направлены на решение конкретных вопросов жизнедеятельности муниципального сообщества.
Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления и эффективного жизнеобеспечения населения, местные органы наделяются правом на материально-финансовые ресурсы. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальной собственности и местный бюджет. В Уставах муниципальных образований специально оговаривается, что эффективное управление муниципальной собственностью возлагается на органы местного самоуправления. Они вправе осуществлять с муниципальным имуществом любые сделки, регламентировать условия использования муниципальной собственности, осуществлять приватизацию муниципальной собственности. Закон закрепляет за органами местного самоуправления право на создание предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности.
Еще одной гарантией минимальной финансовой базы является то, что о федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованием минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых бюджетов. Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации наделены правом самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, что еще раз подтверждает финансовую самостоятельность местного самоуправления.
Конституционное право управления муниципальной собственностью принадлежит органам местного самоуправления. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления. Деятельность органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью сводится к следующим вопросам :
– органы местного самоуправления имеют право самостоятельно формировать и утверждать перечень объектов муниципальной собственности;
– определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности. На соответствующие органы местного самоуправления возложена разработка местных программ приватизации;
– осуществление органами местного самоуправления по управлению имуществом иных прав собственника муниципального имущества. Согласно закону местные органы вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическими и юридическими лицами, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке.
Еще одной положительной стороной этой черты является гарантированное государством материально-финансовое обеспечение органов местного самоуправления, исполняющих отдельные государственные полномочия. Это предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов. Переход России к рыночным отношениям не мог не сказаться на деятельности отдельных органов местного самоуправления. Основной задачей этих органов стало пополнение доходов местных бюджетов и рациональное использование бюджетных ресурсов.
Специфической чертой модели местного самоуправления в Росси является вопрос о ее природе. Для современной системы местного самоуправления характерны признаки, свидетельствующие как о государственной, так и об общественной природе. К признакам, свидетельствующим о близости органов местного самоуправления к государственным органам, относятся:
– население местного сообщества проживает на территории государства, население муниципального образования является гражданами государства;
– статус местного сообщества устанавливается, гарантируется, защищается Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и законами субъектов Федерации;
– местные вопросы решаются населением в русле единой государственной политики;
-полномочия органов местного самоуправления носят властный (государственный) характер и т.д.
К признакам, характеризующим общественную природу новой модели местного самоуправления можно отнести:
– самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, определение структуры органов муниципального образования;
– органы местного самоуправления не являются структурными единицами государственного аппарата;
– наличие муниципальной собственности.
Следовательно, можно сделать вывод о том, что современное самоуправление как специфическая форма власти имеет смешанную, комбинированную общественно-государственную природу.
Таким образом, для оптимальной модели местного самоуправления характерно многообразие черт. Приведенные черты являются основными и позволяют говорить о единой модели местного самоуправления в России, с разнообразными организационными формами в различных муниципальных образованиях. Поэтому новая оптимальная модель местного самоуправления может формироваться лишь в том случае, если будет обеспечена комплексная реализация этих признаков.