Неверно что среди основных теорий местного самоуправления существует
Основные теории местного самоуправления. Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства
Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др.
Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении.
Лазаревский Н.И. считал, что существуют всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические.
Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические.
Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.
Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права ибыла разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.
Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.
Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами.
Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.
Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.
В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов.
Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.
Политические теории местного самоуправления.Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.
Основные теории о сущности и природе местного самоуправления
Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др.
Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.
Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права и была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.
Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.
Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами.
Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.
Согласно теории дуализма муниципального управления муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.
В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществлении муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности будет благосостояние жителей коммуны.
Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.
В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов.
Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.
Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.
Теории местного самоуправления
Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:
а) избираемость органов местного самоуправления членами общины;
б) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, поручаемые ей государством;
в) местное самоуправление — это управление собственными делами общин, отличными по своей природе отдел государственных;
г) органы местного самоуправления — органы общин, а не государства;
д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они лишь следят затем, чтобы община не выходила за рамки своей компетенции.
Одним словом, в лице коммунальных органов, согласно приведенной теории, создается как бы «государство в государстве».
В результате эволюции понимания местного самоуправления и практики теорию свободной общины сменила общественная теория самоуправления, сторонники которой Т. Джефферсон, Дж. Локк,
А. де Токвиль, Дж. Милль, Ж.-Ж. Руссо отстаивали естественное право каждого человека на самоуправление. Они считали самоуправление явлением негосударственным, выражающим только местные интересы, в компетенцию которого входило решение местных вопросов. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без каких-либо вмешательств со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.
В России представителями этой теории были В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков. Развивая основные идеи данной теории, они считали, что России нельзя копировать европейский опыт самоуправления, поскольку исторические традиции русской общины сильно отличаются от европейского опыта самоуправления.
Во второй половине XIX в. общественная теория постепенно сменяется государственной теорией местного самоуправления. В Западной Европе и США распространение государственной теории самоуправления было вызвано процессами урбанизации и индустриализации конца XIX — начала XX в. Основоположниками этой теории считают немецких ученых XIX в. Лоренца Штейна и Рудольфа Гнейста. Суть этой теории состоит в том, что самоуправление рассматривается как определенная автономия и необходимость разделения обязанностей по управлению государственными делами между центральными правительствами и местными властями.
Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного самоуправления бесплатно.
Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного общества, на которое государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством.
В России своеобразие заключалось в том, что земские учреждения губернского и уездного уровней, городские думы во второй половине XIX в. были образованы исходя из общественной теории местного самоуправления. Они существовали на части территории империи наряду с государственными органами исполнительной власти губернского, уездного и волостного уровней. Их потенциал в интересах государства был использован в полной мере. Оставив за ними собственные источники доходов, полномочия, государство в 90-е гг. XIX в. усилило за их деятельностью контроль, приравняло службу в земских и городских управах к государственной. Практически был осуществлен переход к государственной модели местного самоуправления.
Наряду с приведенными теориями П. Стучка выдвигает еще «органическую теорию» самоуправления как направление переходное к теории государственной. Эту теорию поддерживала школа социологии, которую представляли Герберт Спенсер, а позднее Лилиенфельд, Вормс и другие. «Эта теория, — пишет Стучка, — приравнивает всё государство живому организму. Государство — это сложная личность. Низшая организация — это община. Как низший социальный организм, она обладает целым рядом публично-правовых полномочий, не делегированных от государства, а принадлежащих ей самостоятельно, по собственному праву, как социальному организму».
Государственная модель местного самоуправления не претерпела существенных изменений до середины XX в. В СССР местные органы власти входили в состав государственной. Со второй половины XX в. изменения в местном самоуправлении и новые теоретические разработки в зарубежных странах были вызваны урбанизацией, созданием социального государства, перестройкой и обновлением общественного сектора. Появились современные концепции местного самоуправления. В основе большинства из них лежит концепция «community government», означающая управление от имени местного сообщества и вместе с ним. Ее авторы Дж. Стюарт, Дж. Стокер и другие основываются на вовлечении местного сообщества в управленческий процесс и повышении политической роли местного самоуправления.
Среди других современных теорий местного самоуправления следует отметить локалистскую концепцию. В ее основе — идеи либеральной демократии. Местное самоуправление выступает как важный институт политической демократии. Важность существования сильного и разветвленного местного самоуправления определяется необходимостью разделения власти, вовлечения наибольшего числа людей в процесс принятия решений. Обобщение и распространение опыта местных органов власти по обеспечению местных потребностей в сочетании с экспериментами, инновациями и способностью к обучению являются особенно важными. Локальный характер позволяет обеспечить доступность и быстроту реагирования муниципальных служащих, возможность разумного сочетания местных ресурсов с местными потребностями.
Концепция общественного выбора. Сторонники данной теории считают рынок оптимальным механизмом распределения товаров и услуг, а также принятия соответствующих решений. Для повышения эффективности местного самоуправления ими предлагается открытая состязательность с частным сектором, которая заставляет
местную бюрократию в большей степени раскрыть истинную информацию о стоимости обеспечиваемых ими услуг и делает возможным сравнение эффективности затрат с частным сектором, а также фрагментацию существующей бюрократии. Крупные, неэффективные организации системы местного самоуправления должны заменяться большим числом мелких органов, позволяющих удовлетворять разнообразные потребности различных групп населения. Разрушается монополия контроля, что ведет к росту конкуренции внутри местной бюрократии и в итоге служит усилению общественного контроля и выбора. Сама необходимость местного управления обосновывается тем, что многие услуги могут предоставляться наиболее эффективно именно на местном уровне.
Сторонники концепции дуалистического государства рассматривают местное самоуправление как местное ответвление административного аппарата государства. Концепция базируется на различии двух важнейших функций государства: социального инвестирования и социального потребления. Цель политики социального инвестирования — сохранение производства товаров и услуг путем поддержки доходности частных фирм. Государство обеспечивает производителей базовыми материалами и услугами, а также инфраструктурой. Проводит поддержку в форме займов, субсидий и налоговых льгот. Политика социального потребления, в первую очередь, ставит целью обеспечение потребительских нужд различных групп населения, которые по определенным причинам не могут удовлетворить потребности через рынок. Политика социального потребления реализуется через выплату пенсий, социальных пособий, а также обеспечение определенного минимального уровня в образовании, медицинском обслуживании и жилье. Политика социального инвестирования преимущественно проводится на уровне центрального правительства, а политика социального потребления — на уровне муниципалитетов. Вследствие данного утверждения можно заметить, что политический процесс на местном уровне имеет специфику: главное направление деятельности местных органов власти — проблема благосостояния (социальное потребление). Политический процесс носит более открытый характер, основывается на подвижных объединениях потребительских групп с идеологией социальных потребностей.
Вопрос 9. Основные теории местного самоуправления
Первой теорией, является теория свободной общины. Её представители (Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер, А. де Токвиль) считали, что в силу первичного характера общины (предшествует в возникновении государству), она имеет право заведовать собственными делами, является самостоятельной и независимой от государства. Государство появляется в результате объединения общин, а не общины в результате деятельности государства.
Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права и нашла нормативное подкрепление в Конституции Бельгии 1831 г., которая фиксировала нормы об общинном управлении и признавала наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями, ещё и муниципальную власть.
Основные положения данной теории сводятся к следующему:
1. местное самоуправление – это управление делами общины;
2. органы и должностные лица местного самоуправления – это органы и должностные лица общины, а не государства;
3. дела общины делятся на дела собственные и дела, порученные государством. Государство не вправе вмешиваться в дела общины;
4. органы и должностные лица общины формируются самой общиной, а не государством;
5. государство может лишь контролировать, чтобы община не выходила за пределы собственной компетенции.
Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. Однако им возражали представители государственной теории местного самоуправления. Так, Н. И. Лазаревский писал: «С появлением государства, создателями которого являются общины, состояние последних изменяется. Они вынуждены признать независимость государства и зависимость от него. С возникновением государства исчезает абсолютная самостоятельность и независимость общины».
На смену теории свободной общины в несколько измененном виде пришла хозяйственная теория местного самоуправления. Её сторонники (Р. Моль, В. Н. Лешков, А. И. Васильчиков) полагали, что местное самоуправление имеет свою сферу ведения – хозяйственную, отличную от сферы ведения государства – политической. Таким образом, обосновывался негосударственный характер деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление считалось таким же самостоятельным, как и государство, но в пределах ведения собственными делами.
Основные идеи и принципы хозяйственной (общественной) теории местного самоуправления в России нашли отражение в Положении о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г.
Вместе с тем, сфера деятельности местных сообществ никогда не ограничивалась лишь хозяйственными делами. В разное время в России органы местного самоуправления ведали и делами местной полиции, и делами гражданской обороны, пожарной охраны, принимали общеобязательные нормативные акты, собирали налоги, занимались частноправовыми вопросами. Слабость данной теории состоит, во-первых, в том, что органы местного самоуправления ведают вопросами публично-правового характера, и, во-вторых, в том, что не существует хозяйственных дел, в которые бы не вмешивалось государство. Б. Э. Нольде писал: «Самоуправляющиеся единицы делают то же дело, что и непосредственные органы государства… Самоуправление такая же часть государственного управления, как и управление коронное…»[2].
Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное устройство, здравоохранение, культура и др.) не отличаются от направлений государственного управления делами местного значения. Данные вопросы представляют интерес с точки зрения не только местного населения, но и государства. Таким образом, все попытки определить местное самоуправление как деятельность, по своей сути отличающуюся от административной деятельности государства, закончились неудачно.
Противоположной теории общественного самоуправления стала государственная теория самоуправления, основоположниками которой стали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. В России государственную теорию самоуправления поддерживали В. П. Безобразов, Н. М. Коркунов, А. Д. Градовский, Н. И. Лазаревский и др.
Основное положение государственной теории местного самоуправления следующее: местное самоуправление – одна из форм государственного управления на местах, заключающаяся в решении общиной и её органами государственных задач. Согласно государственной теории местные дела – есть дела государственные, переданные государством органам местного самоуправления, как более близким к населению подопечных им территорий, и в силу этого лучше знающих их интересы и способных их удовлетворить. Исходя из государственной теории местное самоуправление – форма вовлечения местного населения в дела государственные.
Государственная теория местного самоуправления нашла нормативное закрепление в России в следующих актах: в Положении о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. и в Городовом положении 1892 г.
В рамках государственной теории местного самоуправления оформились две концепции: юридическая и политическая. Сторонником юридической концепции является Л. Штейн. По его мнению, органы местного самоуправления – не органы государства, а органы местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления. При этом органы местного самоуправления вступают с государством в юридические отношения, что позволяет их отграничить от государственных органов, которые действуют от имени государства и в интересах государства и в правовые отношения с государством не вступают.
Исходя из политической концепции местного самоуправления, представителем которой является Р. Гнейст, сущность местного самоуправления состоит в том, что должность в органе местного самоуправления является почетной, замещается на безвозмездной основе представителем местного населения. Отличие должностных лиц местного самоуправления состоит в том, что они не являются профессиональными чиновниками.
Анализ современного российского законодательства позволяет заключить, что местное самоуправление построено на соединении хозяйственной (общественной) и государственной теории. В данной связи можно вести речь о дуалистической теории местного самоуправления. Исходя из неё органы местного самоуправления, будучи самостоятельными в принятии решений и организационно обособленными от государственных органов, выходят за рамки собственных функций и реализуют отдельные государственные полномочия. Соответственно государственные органы издают акты о передачи государственных полномочий и имеют право контролировать их реализацию органами местного самоуправления. Местное самоуправление невозможно полностью обособить от государства, ибо любые вопросы, решаемые на местном уровне, решаются и в интересах всего государства в целом.