О чем говорит социальный состав 1 губернского земского собрания
§ 53. Земские собрания.
§ 53. Земские собрания
Избранные избирательными собраниями и волостными сходами на трехлетний срок гласные составляют уездное земское собрание. Но в состав его входят, кроме уездных гласных, еще и другие лица: 1) представители ведомства государственных имуществ и удельного (по одному из каждого), назначаемые соответственными министрами, если в уезде имеются казенные или удельные земли; 2) депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначить; 3) городской голова главного города уезда (ст. 57)¹*, и 4) председатель и члены уездной управы, хотя бы они и не состояли гласными (ст. 121).
Председательствует в уездном земском собрании уездный предводитель (ст. 54). Так было и по Положению 1864 г. Но установление это вызвало тогда большие разногласия. Мысль о предоставлении председательства в уездном собрании предводителю была впервые выражена петербургским дворянством и была принята в первоначальном проекте комиссии²*. Но в Высочайше одобренных в 1862 г. главных началах, выработанных в совете министров, предположено было назначение председателя из числа гласных предоставить правительству³*. Но предположение это было единогласно отвергнуто Государственным Советом, находившим, что это могло бы “возбудить неуместные нарекания на правительство в намерении назначением председателя в земские собрания придать им значение органов власти. Кроме того, назначение председателей министром неудобоисполнимо и на практике, так как при значительном числе уездных собраний министр был бы поставлен часто в затруднение, кого выбрать в председатели, и могли бы быть случаи назначений неудачных. Притом само открытие собраний после производства выборов отсрочивалось бы каждый раз до назначения министром председателя; для отдаленных уездов такая отсрочка могла бы быть слишком продолжительна”.⁴* Однако, затем само определение порядка замещения должности председателя вызвало в совете разногласие. Одна половина членов общего собрания (28 членов) полагала предоставить самому собранию избрание своего председателя, так как “председатель каждого собрания, состоящего из выборных, должен быть избран самим собранием”⁵*. Другая же половина, мнение которой и удостоилось Высочайшего утверждения, возвратилась к первоначальному предположению о председательствовании в собрании уездного предводителя, так как “и для правительства, и для самого земства весьма важно, чтобы председатели были люди вполне благонадежные, на которых можно было бы вполне положиться, а этим условиям в уездах всего более удовлетворяют предводители; они суть лица, удостоенные доверием местных землевладельцев, наиболее заинтересованных в делах земства, и по своим занятиям соответствуют тем условиям, какие требуются от председателей собрания. Поручение им председательствовать в собраниях, продолжающихся всего несколько дней и постановляющих свои определения по большинству голосов, не может быть принято с неудовольствием или возбудить сословный антагонизм”.⁶*
Предводитель председательствует в собрании. Председательство предполагает только руководство обсуждением и решением дел, но не само участие в суждениях собрания. Так, прусский ландрат, хотя и председательствует в крейстаге, не имеет, однако, в нем права голоса. Наше законодательство постановляет только, что в случае равенства голосов при открытом голосовании голос председателя дает перевес. Отсюда можно заключить, что все участвующие в собрании, в том числе и председатель, пользуются одинаковыми правами в обсуждении и решении дел.
Губернское земское собрание составляется из губернских гласных в положенном по расписанию числе и, кроме того, из всех уездных предводителей, местных управляющих государственных имуществ, и удельных управляющих⁷*, председателей уездных управ, депутата от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначить (ст. 56), а также председателя и членов губернской земской управы, хотя бы они и не состояли губернскими гласными (ст. 121). Председательствует в губернском собрании губернский предводитель, но только в том случае, если Высочайшею властью не будет к тому назначено особое лицо (ст. 54). На случай Высочайшего назначения никаких условий для выбора председателя закон не устанавливает.
Губернские гласные избираются уездными собраниями из числа уездных гласных сроком на три года (ст. 14). Следовательно, участвующие в уездном собрании представители духовного и удельного ведомства и ведомства государственных имуществ, а также городской голова в губернские гласные избраны быть не могут.
Существующей теперь порядок избрания губернских гласных уездными собраниями установлен был и Положением 1864 г.; но при выработке его вопрос этот возбудил довольно значительные разногласия. Граф Корф в своем отзыве обращал внимание на неудобство избрания губернских гласных уездными собраниями по большинству голосов. Такой порядок должен был привести к одностороннему представительству в губернских собраниях партии, представители которой в уездных собраниях составят большинство. Состав губернских собраний должен поэтому получиться слишком однородным, не представляющим собою разнородных интересов местного общества.
В виду этого гр. Корф предлагал применить к избранию губернских гласных систему пропорционального представительства⁸*. Но предложение его встретило возражения, указывавшие на сложность этой системы выборов, на то, что она нигде еще практически не применялась⁹*, на рискованность делать при организации земских учреждений такие опыты. Это заставило гр. Корфа в Государственном Совете отказаться от системы пропорционального представительства и предложить взамен того установить непосредственное избрание и губернских гласных тремя группами земских избирателей, чем было бы обеспечено присутствие и в губернских собраниях представителей всех элементов местного общества. Иначе же губернские собрания легко могут оказаться состоящими из одних дворян. К этому предложению Корфа присоединилось всего пять членов¹⁰*. Решительное большинство высказалось против на том основании, “что в губернских собраниях будут собственно сосредоточены все важнейшие дела. Посему, большую часть дел, возникающих в уездах, будет разрешать губернское собрание. В виду этого различия в значении собраний уездных и губернских, едва ли можно то и другое составлять из гласных, избираемых путем прямого выбора одними и теми же избирателями. Выбор губернских гласных потребует гораздо большей разборчивости, которая достигается только при том условии, чтобы круг избирателей был не очень многолюден, и чтобы он состоял из людей, по возможности образованных и пользующихся в обществе некоторым доверием и весом. С другой стороны, большинство находило, что губернские гласные, будучи избраны членами уездного собрания, которые, в свою очередь, назначаются избирателями от различных частей населения, будут точно также представителями населения, как если бы они были выбраны непосредственно съездами уездных избирателей”. Это последнее соображение не оправдалось на деле. Напротив, оказались вполне справедливыми опасения гр. Корфа. Преобладание дворян и чиновников в губернских собраниях оказалось совершенно подавляющим. Общее число губернских гласных за 1885‑86 гг. было 2.284; из них дворян и чиновников — 1.862, что составляет 81%. Если же обратиться к распределению их по отдельным губернским собраниям, то окажется, что из 34 губернских собраний дворяне и чиновники не составляли большинства только в трех: в вятском, олонецком, пермском. С установлением действующим Положением обязательного численного преобладания в уездных собраниях дворян, эта однородность состава губернских собраний должна еще усилиться. Но теперь этого намеренно желали достигнуть, и решительное преобладание дворян в губернских собраниях обеспечивается включением в их состав всех предводителей губернии.
Условия деятельности как земских собраний, так и гласных определяются в общем одними и теми же правилами как для уездных, так и для губернских собраний.
Гласные при вступлении в исполнение своих обязанностей приносят присягу (ст. 55). Полномочия их длятся три года, но они могут во всякое время отказаться от звания гласного. Кроме того, если после избрания гласный утратил право участвовать в земских выборах, в силу наступления одного из отрицательных условий (ст. 27), то он признается ipso jure выбывшим из состава собрания. Место таким образом выбывших или отказавшихся замещается кандидатами (ст. 58), т. е. лицами, избранными сверх положенного числа гласных (ст. 43, 51). Хотя закон говорит при этом совершенно общим образом о замене выбывших гласных кандидатами, не различая уездных и губернских гласных, но едва ли можно допустить, чтобы кандидат, заменивший выбывшего гласного в уездном собрании, заменил его ео ipso без избрания в уездном собрании и в собрании губернском.
Гласные, привлеченные к судебной ответственности при тех условиях, при которых такое привлечение лишает права участвовать в выборах, не лишаются звания гласного, а только временно устраняются из состава собрания впредь до окончания судебного производства (ст. 58).
Присутствие гласных в собрании обязательно (ст. 59). Не явившегося без уважительных причин гласного собрание может подвергнуть, но не иначе, как по постановлению ⅔ голосов, в первый раз — замечанию, во второй — штрафу не свыше 75 руб., в третий — сверх штрафа исключению из собрания на время, не долее следующих выборов (ст. 60, Уложения о наказ
Роль земств в дореволюционной России
Не вписываются они в монархические взгляды, так как их роль – именно ослабление самодержавной монархии. Не укладываются они и во взгляды республиканские – признавая земства, приходится принять, что ростки этой самой демократии были еще и при царе-батюшке.
И все же их роль была огромной, а многие привычные нам в России вещи внедрили именно они.
Родились земства еще при Александре Освободителе и имели глубоко исторические корни – еще Елена Глинская пыталась ввести институт выборных губных старост, а ее сын Иван, известный всем под прозвищем Грозный, разделил страну на уезды, в которых начали избирать губных старост и губных целовальников им в помощь.
Подчинялось местное самоуправление тогда Разбойному приказу. Александр же, по сути, модифицировал древний институт, упразднённый Петром Великим, и подчинил его МВД.
Реально работать земства начали в 1867 году, и были они двухуровневыми – губернские и уездные. В земство входили земская управа (постоянно действующая) и земское собрание (очередное – один раз в год, внеочередные – по потребности). В ведении земств не находились города, где были свои городские думы.
Депутатов избирали на три года: от землевладельцев, торговцев, промышленников и крестьян, возглавлял собрание местный предводитель дворянства.
Финансирование шло за счет земского сбора – специального налога на жителей данного региона, вызывавшем, кстати говоря, немалое недовольство у крестьян, которые попросту не понимали, зачем платить за врача, если ты здоров, и уж тем более за школы и дороги с мостами? Тем не менее земства сразу активно включились в работу и добились, в общем-то, хороших результатов, несмотря (или даже благодаря) на нюансы избирательной системы.
Дело в том, что в собраниях крестьяне были меньшинством, а большинство все-таки составляли купцы и промышленники. В целом делу это шло на пользу, потому как именно эти слои общества были заинтересованы в то время в развитии страны, а главное – умели обращаться с деньгами. Повестки дня всех земств, в общем-то, однотипны, и для примера взяты журналы уездного Брянского и губернского Екатеринославского земств за 1901 год.
Первый вопрос любого уездного собрания в те времена – деньги. Вернее – земский сбор, а еще точнее – недоимки, сложение сбора и бюджет.
Несмотря на постоянно действующую управу, откровенной глупости хватало и тогда. Так, встречаются прошения снять сбор с предприятий, которые были закрыты за год-два до текущего. Привычными были и споры об оценке земли и имущества. В те времена, ручного счета и ручного же письма, переоценка имущества – удовольствие дорогое и небыстрое, чем налогоплательщики активно и пользовались, инфляция была и в XIX веке, имущество дорожало, а рост налога запаздывал. А в целом – денег уезду не хватало хронически, чему лишнее свидетельство – споры вокруг каждого рубля расходов, включая такие «весомые», как очистка сортиров в земской избе-тюрьме или рубль прибавки сторожу.
Второй пункт обычно – дороги.
Вечная беда Руси, которую земства пытались решать, исходя из скромных своих возможностей. Частенько читаешь в журналах: мост не строить – недалеко, в каких то пяти-десяти верстах уже есть. А ремонт дорог так и вовсе похож на поиск крайнего, ибо денег нехватка была просто хроническая. Тем не менее строились, пусть меньше, чем надо, и не того качества, но все-таки. Опять же, играло свою роль происхождение гласных земств из купцов и промышленников – бизнес того времени был заинтересован в путях сообщения.
Третий вопрос – образование.
Здесь было все очень даже печально. Нет, земства старались, дебаты вокруг школ велись не меньшие, чем вокруг дорог, но особенности финансирования… Крестьяне выделяли помещение и дрова, помимо того, оплачивали часть расходов, земство же отвечало за ремонт, закупку учебных материалов и наем учителей.
В итоге нормально образование развивалось в тех поселках, где были промышленные предприятия – и их владельцы, и мастеровые понимали его значение. В деревнях же крестьяне боролись со школой как могли, видя в этом лишь дополнительные проблемы и расходы. Частично помогали делу чиновники – окончившим земскую школу были положены льготы по призыву.
Аналогично и здравоохранение.
Врач в России дореволюционной был человеком зажиточным и уважаемым, но их было крайне мало, на 200-тысячный уезд вполне могло приходиться 4–5 врачей в самых крупных населенных пунктах, остальные обходились фельдшерами, но далеко не везде. Нередки были ситуации, когда население жаловалось – до фельдшера 10–15 км, а до врача. Формально врачам оплачивали лошадей и коляску, но если единственный специалист поедет по вызову, остальные больные будут два дня ждать.
Еще один пункт расходов – общественное призрение.
Это дома престарелых, клиники для душевнобольных и прочие заведения такого рода. С этим делом было откровенно туго – проблема упиралась в помещения, аренда которых была очень дорога. Точно в это же упиралась ветеринария, агрономия, вакцинация. С таких доходов не разгуляешься.
Ну и прошения людей – в основном на обучение детей, пособия по старости и болезни.
Работающим в земской сфере, как правило, помогали, но в пределах возможного и не без выгоды. Скажем, пособие на обучение будущих учителей и фельдшеров давали, а вот помощь на обучение неинтересным земству профессиям – нет. По старости и болезни старались помогать, но. Опять же – деньги, а пенсионной системы не было как таковой.
Губерния
На уровне земств губернских дела были крупнее и серьезнее, но в целом проблемы и цели были такими же. И главная проблема та же – деньги. Хотя это и не отменяло стараний сделать все возможное и невозможное для развития регионов.
Именно губернские земства внедряли обязательное страхование от пожаров, они же занимались санитарным благополучием губерний, а значит – борьбой с тифом и холерой, на них ложилась обязанность по организации и планировании железных дорог.
Забота об инвалидах и даже планирование новых городов. Были обязанности и забавные, с точки зрения сегодняшнего дня. Так, в Екатеринославской губернии ввели сусликовую повинность по истреблению данных зверьков-вредителей.
Ну и ходатайства – от открытия базаров до постройки школ.
Объем работы колоссальный.
Государство
Польза земств была несомненной, но при этом государство Российское им не доверяло и не давало в руки серьезных рычагов.
Даже проведение собрания было возможно только с разрешения губернатора, возглавлять земства могли только дворяне, расходование средств строго регламентировалось. То же образование жестко контролировали на предмет вольнодумства. Отдельно регламентировались отношения с Церковью, которая на всех собраниях имела своего представителя с правом голоса и тоже была своего рода контролером.
Нельзя отрицать – земства сделали для России очень много. Но проблема была в том, что потенциально, при развязанных руках и наличии финансирования, они были способны на гораздо большее.
Например, могли внедрить всеобщее образование, о котором говорили и мечтали гласные, но на которое не было денег, потому как крестьяне не тянули, и специалистов, потому как учительские семинарии были платными. Аналогично и медицина, и новые агротехнологии, и ветеринария. Земства пытались работать везде, но были загнаны в узкие рамки бюрократической машины и ограничены в каждом шаге.
Не зря земства не боролись с революцией первой, а многие земцы участвовали во второй – энергию талантливых и неравнодушных людей использовали вхолостую, упустив шанс изменить историю России XX века.
В целом же земства – пример того, что наш народ вполне способен к эффективному самоуправлению, если государство не создает помех.
ЗЕМСКИЕ СОБРАНИЯ
Введены земской реформой 1864 года, реформированы Земским положением 1890 года. Принимали постановления по всем вопросам, относившимся к компетенции земств и предложенным губернаторами, земскими управами, председателями и гласными (членами) земского собрания, а также земскими избирателями; выбирали председателя и членов земских управ и др. должностных лиц земского самоуправления, контролировали их работу, утверждали земский бюджет, ведали раскладкой земских повинностей, проверяли правильность проведения выборов гласных, ходатайствовали перед высшим начальством о «местных пользах и нуждах». Губернские земские собрания заведовали делами, относившимися ко всей губернии или нескольким уездам, разбирали жалобы на действия земских управ. Уездные земские собрания распоряжались по делам, касавшимся отдельных уездов.
В заседаниях губернских земских собраний участвовали председатели уездных земских собраний и (с 1899 года) председатели уездных земских управ. В состав и уездных, и губернских земских собраний входили представители ведомств государственных имуществ и уделов. Сессии губернских земских собраний открывались и закрывались губернатором или вице-губернатором. В 1867 году установлена обязанность председателя земских собраний следить за тем, чтобы прения не выходили за пределы компетенции земств; для нарушителей этого правила предусматривалась административная и уголовная ответственность, однако на практике эти меры не нашли широкого применения. Участие в работе земских собраний гласных было безвозмездным. При избрании гласные принимали присягу. С 1890 года гласные земских собраний подвергались административным взысканиям за уклонение от участия в собраниях без уважительных причин.
В городах органами, аналогичными земским собраниям, были городские думы.
Земская реформа
Земская реформа
План
I. Состояние местного самоуправления в России до реформы.
II. Губернские и уездные земские органы, созданные в результате реформы.
1. Земские избирательные съезды.
2. Земские собрания.
3. земские управы.
Заключение
I. Состояние местного самоуправления в России до реформы.
Местное управление в дореформенный период строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами.
На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 года губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Закон отводил губернатору место непосредственного начальника вверенной ему губернии.
Следующее по назначению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников.
Дореформенная система местного управления отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладающие в ее деятельности принципы бюрократизма и централизма не учитывали реальных нужд местного населения, местной промышленности и местного торгового оборота. Картина усугублялась нерасчлененностью административных, судебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию.
Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян – помещиков, и все дискуссии, связанные с преобразованием местного управления, вращались вокруг этой проблемы. Если наиболее консервативные представители дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах, то группы либералов, ориентирующихся на капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные земские организации. Только в марте 1863 года специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временных правилах о них.
Круг вопросов, решение которых предполагалось возложить на земские органы, очерчивался исключительно пределами местного интереса и местного хозяйства. В предложенном комиссией проекте отмечалось: «земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных – губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест». С самого начала земские учреждения проектировались как местные и общественные, не имевшие своих исполнительных органов и проводившие свои решения через полицейский и бюрократический аппарат государства.
Государство должно было осуществлять жесткий контроль за деятельностью земств. Этот контроль носил либо форму общего надзора правительственной власти за законностью, принимавшихся земскими органами решений и постановлений, либо форму прямого специального наблюдения и утверждения конкретных действий земских учреждений. Губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел этот срок был значительно увеличен. Сами распоряжения земских учреждений чаще всего могли быть реализованы при посредстве налогово-фискальных органов государства через полицию, власть которой была значительно укреплена в ходе ее реорганизации.
В 1859 году полицейская власть в уезде вручалась уездному земскому присутствию, состоящему из исправника, дворянского и двух сельских заседателей. Управление всей городской и уездной полицией сосредотачивалось у исправника в уездном управлении. Правительство спешило сконцентрировать административно-полицейскую власть в бюрократическом аппарате на местах, чтобы оставить проектируемым земским учреждениям только узкий круг местных хозяйственных вопросов.
1 января 1864 года было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Его предполагалось ввести в 33 губерниях, а в дальнейшем распространить действие Положения на Архангельскую и Астраханскую губернии, 9 западных губерний, Прибалтийскую, Бессарабскую области, Царство Польское.
Все места, ведавшие до 1864 года делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.
В систему земских учреждений входили:
1. Земские избирательные съезды являлись первым элементом системы земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах – от трех избирательных курий. Курии были следующие:
Единственный из трех съездов – крестьянский –носил чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.
На съездах уездных землевладельцев и городских избирательных съездах могли выбирать гласных только от «своих», в то время как сельским выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, не участвовавших в этой курии, и местных священнослужителей. Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.
2. Земские собрания – второй элемент системы земских учреждений. Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское собрание избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в гол, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания находились в определенной зависимости от губернских и самостоятельно решали следующие вопросы:
К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось: 1) разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении; 2) дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих; 3) дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих; 4) представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных; 5) дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня; 6) раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства; 7)рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов; 8) рассмотрение жалоб на действия земских управ.
Положение 1864 года не содержало четкого определения функций земств. Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним относились:
3. Земские управы были исполнительными органами земских учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания были лишены этого права.
Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел.
Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура председателя утверждалась губернатором.
В обязанность управ входило выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того их обязанности включали:
В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при них.
Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий печатаются для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях». До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.
Логическим завершением земской реформы должен был стать общероссийский орган народного представительства. Но этого не произошло. Земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. Не было органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств. Когда в 1865 году Санкт-Петербургское губернское земское собрание поставило вопрос об образовании такого органа, оно было попросту закрыто правительством.
Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, здравоохранения и народного просвещения.